關於社會保障的論文
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孟子說：「老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。」《禮記?禮運》中寫道：「使老有所終，壯有所用，幼有所長，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養。」這些古語大家都十分熟悉，表達了古人對社會和諧的憧憬，也反映了古人對良好的生活保障的期待。
一般說來，社會保障制度是指國家和社會對生活困難的社會成員予以物質幫助、保障其基本生活的制度和措施。它是生產力發展到一定階段的產物，是社會進步的一個重要標志。19世紀80年代，世界上第一個完整的社會保障制度在德國建立。經過 100多年的發展，它已成為現代國家一項不可或缺的社會經濟制度。
在我國，雖然「社會保障」這一概念提出得比較晚，但歷史上出現的救災備荒、扶貧濟困、養老撫幼的制度和機構，實際上發揮了社會保障的功能。新中國成立後，我們建立了與計劃經濟相配套的社會保障制度，但當時的保障水平比較低，效率不高。改革開放以後，尤其是黨的十四大確立社會主義市場經濟體制的改革目標後，我們開始探索建立健全與市場經濟相適應的社會保障體系，並相繼建立起醫療保險、養老保險、失業保險和工傷保險等制度。
改革開放29年的實踐證明，建立和完善社會保障制度，是我國社會事業發展的重要組成部分，對於實現科學發展、促進社會和諧有著不可替代的重要作用。概括起來，社會保障制度有以下4個作用。
一是「安全網」的作用。社會保障，民安所在。社會保障制度的核心功能就是保障人民群眾在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本收入和基本醫療不受影響，無收入、低收入以及遭受各種意外災害的人民群眾有生活來源，滿足他們的基本生存需求，解除他們的後顧之憂，為人民群眾築起一道「安全網」。
二是「平衡器」的作用。社會保障制度具有收入再分配的功能，調節中高收入群體的部分收入，提高最低收入群體的保障標准，減少貧困，適當縮小不同社會成員之間的收入差距，使其保持在一個適度的水平。這樣，不僅能夠在一定程度上縮小我國目前城鄉、區域和社會成員之間的差距，促進社會的公平正義，而且能夠增加社會整體的福利水平。
三是「助推器」的作用。完善的社會保障制度，既有利於提高勞動者自身素質，促進勞動力的有序流動，一定程度上激發我國經濟的活力，推動經濟更快地發展，又可以避免社會消費的過度膨脹，引導消費結構更為合理，平衡社會供需的總量，有利於防止經濟發展出現波動，實現更好地發展。
四是「穩定器」的作用。完善的社會保障制度，能為勞動者建立各種風險保障措施，幫助他們消除和抵禦各種市場風險，避免因生活缺乏基本保障而引發一系列的矛盾，從而維護社會的穩定。此外，積極鼓勵先富的人熱心社會公益事業，幫助那些困難群體，也可以融洽社會各階層的關系，使社會不同階層和諧相處、共同進步。
怎樣看待我國社會保障制度建設的成績和面臨的挑戰？
「交上十元錢，看病管一年！」這是不少農民兄弟對新型農村合作醫療制度的生動描述。從2003年1月開始，新型農村合作醫療制度在全國部分地區開始試點。這項制度的主要做法是以大病統籌為主，適當兼顧小病，農民個人只要繳納10元錢，就能享受中央和地方財政的雙重補貼，最多可獲得上萬元的補助。截至2007年3月底，全國31個省區市的2319個縣（市、區）開展了試點工作，佔全國總數的81.03％，有6.85億農民參加農村合作醫療，佔全國農業人口的近80％。預計到2008年年底，我國廣大農村將基本建立新型農村合作醫療制度。 新型農村合作醫療制度的實施和推進，是我國社會保障事業快速發展的一個剪影。經過長期努力，目前我國社會保障有了長足進展，初步形成了社會保障體系的總體框架，在促進改革發展穩定中發揮著越來越重要的作用。
在社會保險方面，養老、醫療、失業、工傷、生育等覆蓋的范圍不斷擴大，社保基金的支撐能力逐步增強。近幾年，社會保險覆蓋人數每年遞增6%左右，社保基金收入每年遞增20%左右。截至2006年底，全國基本養老、醫療、失業、工傷和生育保險的參保人數分別為18766萬人、15732萬人、11187萬人、10268萬人、6459萬人。五項社保基金總收入8626億元，支出6472 億元，共積累8239億元。全國農村養老保險參保人數達到了5374萬人，積累基金354億元。
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《淺析中國社會保障體系中存在的問題》
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摘 要 隨著城鎮化進程的加快,越來越多的農民失去了他們賴以生存的土地,他們的生存、發展和就業的權利受到了嚴重的威脅，而目前的安置模式普遍存在補償數額低，風險不確定等因素不能很好的解決失地農民面臨的問題，只有通過"土地換保障"的思路才能妥善的安置失地農民，讓他們分享工業化、城鎮化帶來的一系列成果。
關鍵詞 土地換保障 補償機制 社會保障 安置模式
1 失地農民的現狀
隨著我國城市化、工業化的進一步發展，城市空間迅速擴大，為保證城市經濟發展對土地的需求，大量的土地被徵用。目前，我國已有被征地農民4 000多萬(章安友，2004）。按照《全國土地利用總體規劃綱要》，從2001年到2010年，全國還需要安排非農建設佔用耕地1 850萬畝，其中90%以上為集體土地需要徵用。按照目前全國人均耕地水平和現階段每徵用1畝耕地大約造成1.4個農民失去土地進行測算，非農建設佔用耕地1 850萬畝，將有近2 600多萬被征地農民需要陸續安置，年均需要安置失地農民260萬人左右。
農民失去土地後就失去他們賴以生存的基礎，隨之也流失了與土地相關聯的一系列權利。因為土地被徵用之前，農民主要靠土地來養活自己，土地是他們的立命之本，失去土地就相當於失去了生活的基本來源；而且農民一直是以土地為勞動對象，失去土地也就失去了工作；再者，土地本身就是一筆財富，如果農民利用的好是可以為他們帶來增值的，這就意味著農民失去土地後也就失去了一項經濟價值極高的財產權利；最後，農民失去土地後，就失去了參與村民自治的積極性，這會間接導致村級幹部的尋租行為。可見，土地的喪失會對農民帶來不利的影響，如果不及時有效地安置好這些失地農民將會阻礙國家工業化的進一步發展，甚至會引起社會的動盪不安。
2 當前失地農民安置模式分析及其存在的問題
2.1 以貨幣安置為主，補償數額不足以妥善安置失地農民
在實踐中,我國徵用農村集體土地後,對農民的安置方式目前主要有貨幣安置、招工安置、農業安置、留地安置、社會保障安置等基本形式,但大多是採取以貨幣安置為主。征地補償費主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。《土地管理法》規定，徵用耕地的土地補償費用為該土地徵用前3年平均產值的6～10倍，安置費為4～6倍。如果按最高補償30倍來算，一畝地平均產值1 000塊，補償費也才只有3萬元，遠遠解決不了農民的"可持續生計"問題。據了解，浙江省由於經濟相對發達，其對失地農民的補償標准與全國平均水平相比略有提高。據統計，1998年以來，浙江省各類征地給村裡的補償費平均每畝12 164元，安置補助費每人2 377元，經過村集體留存，實際到農民手上的土地補償費平均每畝7 958元，安置補助費平均每人2 078元，青苗補償費平均每畝498元，農戶家庭得到的所有土地徵用費總額（包括附著及其實施補償費）人均8 828元。一大部分農戶對此不滿，因為這些補償費只能暫時解決農民近期的溫飽問題，如果今後就業困難，農民的基本生活靠什麼來維持，更不用談農民的養老和醫療問題了。在一些經濟欠發達地區，農民的安置補償費更是少之又少，連最起碼的基本生活都解決不了，更解決不了農民的培訓就業和社會保障問題。
2.2 以留地安置、招工安置為輔，農民權益得不到根本的保障
留地安置是指在被徵用的土地中按一定的比例（10%左右）返還給被征地村合作經濟組織，並免繳有關規費，用於發展第二、第三產業，獲得穩定的經濟收入，農村集體經濟組織可以用這部分土地建造標准廠房出租，獲得高額的租金收入 ；還可以用留置的土地為村民建造安置房使村民能夠安居樂業。從形式上來看，失地農民可以得到保障，可是受資金、技術的限制，一旦村集體經營的產業得不到很好的發展，農民的基本生活就沒有了保障。
在招工安置中，用人單位可以暫時解決失地農民的就業問題，但由於農民自身文化層次低，缺乏專業技能，在激烈的市場經濟競爭中處於劣勢，一旦用人單位裁員時，這些失地農民又將重新面臨失業的問題，可見招工安置並不能從根本上保障失地農民的權益。
2.3 社會保障安置模式的覆蓋面窄，體系不完善，失地農民後顧之憂大
失地農民中有一部分已經完成了非農戶身份轉換，他們理應享受和城鎮居民一樣社會保障待遇，可是據統計，失地農民加入城鎮社會保障系統的人數只佔總人數的5%左右。這部分人群主要集中在經濟發達地區，他們的社會保險費是主要從土地出讓金，土地補償費和安置補償費中籌集的，保險費直接列入勞動和社會保障部門設立的"安置費"專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協議，對符合繳納社會養老保險統籌費的被征地人員，為其設立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發放養老金。2003年浙江省嘉興已有14.2萬名被征地農民參加了養老保險，並實行了"三統一"、"一分別"的安置模式。"三統一"即城市規劃區內的建設用地由政府統一實行征地、統一補償政策、統一辦理被征地農民戶口"農轉非"和養老保險，"一分別"就是對不同年齡段的安置對象分別進行補償安置，浙江嘉興的這種社會保險安置模式取得了很好的效果，但在我國大部分地區，大多數失地農民的土地補償費和安置補償費並沒有用來繳納養老保險或醫療保險，而這正是失地農民最關心的問題，失地農民成了"無班可上，無田可種，無保可拿"的三無人員，對當地經濟的發展造成了惡劣的影響。可見，失地農民的社會保障體系還不完善，沒有解決農民的後顧之憂。
3 "土地換保障"是唯一可靠和可持續性的安置模式
安置失地農民的過程實質上就是一個土地換保障的過程，因為在征地前,農民的生活、就業、創業和社會保障都是以土地為依託的。農民失掉土地從某種意義上講是為了城市的進一步發展，因此隨著城市化規模的擴大，失地農民應該隨之分享城市化所帶來的一系列成果，在市場經濟下就表現為，農民可以用土地換回他們生存、就業、發展和獲得社會保障的實際社會安置成本。只有失地農民用土地換回了生存權，就業權、發展權和享受社會保障的權利，才能真正的實現城鄉一體化的發展，才能逐步實
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社會保險基金被老百姓稱為「養老錢」、「救命錢」，確保社會保險基金安全運行至關重要。近年來，各種社會保險覆蓋范圍持續擴大，各級社保經辦機構征繳社會保險基金數量逐年增加，給基金監管帶來一定難度。進一步加強社會保險基金安全管理，切實防範和化解基金管理風險，保障社保基金的安全與完整，是各級社保基金監管部門和社會保險經辦機構迫切需要研究和解決的問題。
一、當前社會保險基金監管存在的問題
社會保險基金監管包括管理與監督兩方面的內容。管理是指社會保險基金籌集、保值增值、使用等全過程的行政、資產負債的管理，監督是對社會保險基金運行全過程的監督，尤其指對社會保險基金使用過程的監督管理。
（一）管理方面存在的問題
1.我國現行的社會保險管理體制需要改革。我國現行的社會保險管理制度設計，政府既是社會保險制度和規則的制定者，又是社會保險制度和規則的執行者，政府承攬了社會保險的一切管理事務，社會保險體制運行的一切後果也完全由國家承擔。如「上海、廣州市挪用社保基金」案，最後的責任都由政府來承擔。有關資料顯示，截止2006年底全國累計挪用社保基金71億元人民幣。如此龐大的專用資金被擠占挪用，給國家社會保障事業健康發展帶來隱患，隨著社保基金規模持續擴大，迫切需要改變目前國家在整個社會保險事務管理中承擔具體責任的現狀，轉向國家在社會保險基金監管中只負責制定宏觀政策，而社保基金監督則由社保機構主管部門、社會專業中介機構負責的格局。
2.國家社會保險政策不統一，統籌層次較低，沒有充分發揮基金的調劑作用。目前，我國企業、機關、事業單位社會保險制度不統一，經辦機構名稱不一，給人民群眾造成社會保險不規范、不嚴肅的表象。企業職工養老保險經過20年的改革實踐，已實現基本保險制度全國統一，養老基金省級統籌，但從地區差別來講，西部、中部地區的養老基金積累較低，社會保障支撐能力和抗風險能力有限。而機關事業單位養老保險從1996年開始探索改革，目前仍處於改革試點階段，基本養老金還是縣級統籌，並且各地征繳基數、徵收比例、發放形式、待遇標准也都不一致。失業保險仍停留在企業單位，事業單位參加失業保險處於起步階段，女工生育保險仍處於探索試點階段。各項社會保險制度各地啟動時間不一，覆蓋范圍不一，嚴重影響不同性質單位職工和人才的合理流動，不利於職工跨地區社會保險關系的轉移和接續，容易挫傷參保單位和職工參加社會保險的積極性。
3.社會養老保險擴面征繳沒有形成合力。國務院1999年頒布的《社會保險費征繳條例》明確規定了勞動和社會保障、稅務、財政、審計及行政監察機關對社會保險費徵集、管理和監督的職責，但在實際施行過程中，社會保險擴面工作主要靠勞動保障部門；審計部門雖然經常安排社保基金審計項目，但基本上只對社保經辦機構在基金的財務管理方面實施審計，由於審計手段、時間和精力有限未能做到全部跟蹤審計，各地社會保險參保稽核面不足40%；財政部門僅對基金實行收支兩條線管理，行政監察機關很少對欠繳或拒繳社會保險費的單位領導進行責任追究。
4.稽核檢查手段缺乏剛性、參保單位欠繳養老保險費現象嚴重。基本養老保險費的徵收缺乏具體的法規支持。如企業職工徵收養老保險費按實發工資為基數，事業單位按檔案工資作為繳費基數，社保經辦機構在稽核徵收過程中，缺乏對參保單位有效的制約手段。《社會保險費征繳暫行條例》規定，繳費單位未按規定繳納和代扣代繳社會保險費的，由勞動保障行政部門或者稅務機關責令限期繳納，逾期仍不繳納的，除補繳欠繳數額外，從欠繳之日起，按日加收千分之二的滯納金。但在實際中，有的企業欠費嚴重，對於上千萬元的欠費來說，加收的滯納金微不足道，有的企業把代扣代繳的職工個人繳費部分也擠占挪用了。一些企業經營困難，對其處以任何經濟處罰都不起作用。據統計，我市欠費企業占參保企業總量的40%以上，拖欠養老保險費百萬元以上的企業17戶，欠費企業數量多，拖欠數額大，給社保事業可持續發展帶來隱憂。各險種各自征費，各自稽查，造成多頭檢查、重復檢查和人力、財力浪費，還收不到好的稽核效果，一些私營企業、合資企業、外資企業參保人數降低，欠繳養老保險費現象也很嚴重。
5.養老保險經辦機構基礎工作薄弱。一是內部控制制度還不夠健全完備，社會保險基金的收、支台賬及相關單位的繳費記錄等基礎性工作還不能完全應用計算機化管理；二是編制緊缺，人少事多，現有的編制已不能適應社會保險事業發展的需要，一些工作人員業務水平不高，影響了養老保險工作的健康發展；三是社會保險稽核工作因經辦機構人員少，經費不足，基金管理往往流於形式，未能落到實處。
（二）監督方面存在的主要問題
1.社會養老保險基金運營缺少制衡式監督制度。相互制衡式監督制度強調的是在監管職能的履行方面各機構之間的分工與協作，即社保部門、財政部門、個人賬戶基金管理委員會、監管委員會和外部監督機構共同監督基金運行的全過程，以及五者之間相互制約。目前我國現有社會養老基金監督體制是將社保基金納入財政專戶實行收支兩條線管理，財政部門對社保基金的監督僅是對存入財政專戶社保基金的管理，而對社保部門在基金徵收、支付環節的監督不到位。參保單位少繳、漏繳、未報現象缺少外部監督，另外財政部門管理的基金如何購買國債等項目，安全增值又缺少國家基金管理委員會的監督。
2.勞動保障部門內部缺少建立相應的審計監督。缺乏對基金的徵收、發放、管理全過程的跟蹤檢查和科學規范，沒有起到積極的內部控制、監督作用。
3.社會養老保險基金缺少應有的監督手段。如：（1）信息披露制度。信息披露是監管最基本的組成部分；（2）基金外部管理人，是限制騙取和盜竊基金資產機會的謹慎措施；（3）外部審計，能夠提供獨立和客觀的評估，可以成為監管的重要工具；（4）監管成本控制，可限制基金管理人將成本轉移到未被監管的基金項目上。
4.社保經辦人員自我約束意識淡薄。基金管理法制意識不強，缺少養成在監督環境下工作的習慣，應建立社保經辦機構定期的輪崗和培訓機制，增強社保基金管理職業道德意識。
二、加強對社會養老保險基金管理監督的幾點建議
中國養老社會保險模式選擇的是社會統籌與個人賬戶相結合的部分積累制度（下稱「統賬制度」）。這一制度，從產權結構看，是公共社保金和私人社保金的混合，從財務制度看，是隨收即付制度和積累制度的混合。這種制度決定了社會保險基金管理的復雜性和特殊性，它要求採用不同於單一產權結構和單一財務制度的基金管理模式和監督制度。建議：探索建立與此復雜性相適應的社會保險基金分權式管理制度和相互制衡式監督制度。
（一）社會保險基金管理方面的建議
1.建立分權式管理制度。其要求是：第一，建立獨立、高效、統一的社會保險基金監督和管理委員會。監管委員會由勞動和社會保障部、財政部、以及企事業單位代表共同組成，實行委員會制。監管委員會按城市設立地方監管辦事處（類似於人民銀行、證監會和保監會的管理體制），垂直管理。第二，建立專業性養老社會保險基金管理局（由省級社保部門成立）。社會保險基金管理中行政權與經營權的分離是養老基金完整性的重要保證，社保部門不能既是基金管理政策的提供者同時又是基金運營的主體，所以應建立獨立於政府的社會保險基金管理局運營社會統籌賬戶基金。一方面基金管理局依據養老社會保險基金保值、增值要求和國家宏觀經濟政策取向，將統籌賬戶基金投資於以固定收益金融工具為主的對象和國家重點開發項目。另一方面在給付時期，基金管理局按社保部門的指令將資金劃入財政專戶，社保部門建立臨時性賬戶，從財政專戶劃出給付資金並按時足額進賬職工在國有商業銀行的個人養老金賬戶。地方財政和中央財政部門對社會統籌部分的給付負有最後責任。第三、個人賬戶基金交給個人賬戶基金管理委員承擔，會遴選合適的基金管理機構，基金管理機構再根據與各省個人賬戶基金管理委員會簽訂的契約對個人賬戶基金進行多元化投資，以實現社會養老保險基金收益最大化。
2.以稽核為重點，建立擴面征繳工作的長效機制。勞動保障部門要按照有關規定，認真履行部門職責，積極會同財政、審計、工商部門，加大對社會保險擴面、征繳、清欠的工作力度。要從本地實際情況出發，主動向政府報告，建立健全擴面征繳工作的長效機制，形成部門配合、齊抓共管的合力；要積極爭取審計部門在審計社會保險時，向繳費單位延伸審計，督促參保單位繳費；同時要加大社會保險宣傳力度，加強勞動保障監察和行政執法力度，努力實現應保盡保。
3.調整國家在社會養老保險基金管理中的職能。一是立法職能，負責制定確保養老金系統健康順利運行的法律法規。二是對養老金事務的動作實施監督，確保養老保險的經辦管理規范化。三是接受有關個人和機構就養老金事務提起的申訴、舉報、批評、建議，調解有關養老金事務的糾紛，受理有關養老金事務的訴訟。
4.加強社保部門經辦管理工作的科學化、規范化、程序化。完善管理制度，簡化辦事程序，增強社保部門依法遵章辦事的透明度，提高計算機管理應用能力和經辦服務能力。
（二）、社會養老保險基金監督方面的建議
1.建立制衡式監督制度。相互制衡式監督制度是指在整個養老社會保險基金運營監管體系中，將養老社會保險基金充足性監督權交給社保部門，將養老社會保險基金運營的合法性監督權交給基金監管委員會，外部監管機構對養老社會保險基金運作的全過程進行監督，實現內部監管與外部監管相結合，以及實現交叉監管的目的。
2.完善監督手段。其主要內容包括：（1）建立信息披露制度。信息披露的目的是將基金管理公司置於社會公眾和監督機構的雙重監督之下，防止基金管理公司違法、違規操作，損害所有人利益。（2）增設外部保管人。外部保管人原則對於限制代理風險是非常必要的。在足夠的保管安排下，基金管理人不直接持有養老基金，以此限制騙取和盜竊基金資產的機會。（3）加強外部審計。在法律和制度環境下，外部審計提供一個精確的、獨立的評估，向監管人報告有關基金的任何問題，而且成為監管的重要工具。
3.加強行政監督。建立有效的監管規則和監管機構，建立社會養老基金在徵收、支付、待遇、核定增值運用全過程全社會監督和適度監督制度。在勞動保障部門建立健全內部審計，同時加快中介機構市場化改革進程，加快培養精算、會計、審計師事務所和各種風險評級公司等中介機構，強化外部監督機制。中介機構的目的是向各機構和公眾提供信息服務，使他們能夠獲得並准確理解有關基金運營的信息，從而加強對基金監管，減少基金的風險投資，保證基金的增值安全。今後養老保險基金的運用、操作就像酒店、餐廳的開放式廚房一樣當眾操作，讓客人監督。
4.加強對社保部門隊伍建設的監督和素質提高的監督。培養社保經辦機構工作人員養成在監督下工作的習慣。對組織機構內部建立控制機制，包括道德風險、運營風險和市場風險的預防、矯正和有效處理，以及投資范圍的適度管制，減少基金的風險投資，保證基金的增值安全。
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略論我國社會保障制度改革
所謂社會保障，是指社會成員在暫時或永久喪失工作能力、失去工作機會，或收入不能維持必要生活水平等狀況時，獲得由國家或社會提供的保障基金。社會保障制度作為對社會保障性財富的分配製度，是社會產權制度的重要組成部分。因此，社會保障制度改革是社會產權制度改革的重要內容。並且，社會保障制度改革的任務是由社會經濟發展、產權制度變遷的要求而決定的。
一、我國傳統的社會保障制度的基本特徵和局限性
我國傳統的社會保障制度是建國以來至改革開放初期數十年中形成的社會保障制度。這種保障制度具有以下三個基本特徵：一是社會保障表現為「單位」小社會保障。所謂「單位」小社會保障，就是保障依賴自身所在或在編的「單位」。所謂單位，包括從事生產、經營的獨立核算單元（企業、生產隊或生產大隊）、機關、學校、科研機構等部門。相同的或相似的單位，對所謂人員的保障范圍、保障方式相同或相似，不同的單位對所屬人員的保障范圍、保障方式就有很大的差異。因此，「單位」小社會保障格局導致了傳統的另一特徵，即階梯形保障（見下圖）。
由圖示可知機關、事業人員人數最少，但受保障程度最高，全民企業職工次之，集體企業職工再次之。農民人數最多，但受保程度最低。
我國傳統的社會保障制度的第三個特徵是，失業保險程度很高、所謂失業保險程度很高，就是指社會承諾每一個社會公民有業可就，而且是終身的。受保障最差的農民，只要他願意務農，他就不會得不到務農的權利。其他人員，如企業職工、機關、事業單位人員等，往往是一次就業定終身，沒有失業之憂。
我國傳統的社會保障制度，是計劃經濟體制的重要組成部分。計劃經濟排斥商品經濟，排斥人員流動，生產力水平低，可用於社會保障的財富稀缺，故而產生了等級保障和低失業保障的制度特徵。企業職工以上身份的人員，能夠從單位獲得醫療、養老、喪葬、子女頂職等福利保障；而農民基本沒有養老、喪葬等福利的社會保障，一般要靠子女解決，醫療保障也大打折扣，能夠獲得生產大隊的「合作醫療」就不錯了。由此可見，我國傳統的社會保障制度存在著明顯的局限，即沒有形成社會大一統或許會保障體系，社會成員因身份、單位的不同享受極不平等的社會保障待遇。這種狀況表明，我國傳統的社會保障制度與市場經濟體制格格不入，難以充當新形勢下的「安全網」或「減震器」，因而必須從根本上加以改革。
二、外國社會保障制度建設中值得借鑒的基本經驗
現代社會保障制度，從其最初在西方國家萌芽至今已有一個半世紀的歷史。在這長時期中，西方國家積累了社會保障制度建設的許多經驗，其中有不少值得我國借鑒。我們認為最值得借鑒的是以下三點基本經驗：
1.依靠立法手段，逐步將社會保障覆蓋面普及全社會成員。公認的代表社會保障制度萌芽的標志，是英國在19世紀上半葉頒布並實施的新《濟貧法》。英國在工業化初期，貧民日益增多。這些貧民主要來自廣大農村地區的無地、無生活來源的農民、破產的小手工業者和城市失業工人。貧民日益增多，危及工業化所需的正常秩序，為掃除工業化的障礙，19世紀30年代英國政府頒布並實行新《濟貧法》，對貧民實行社會救濟，安定社會秩序。英國獲得19世紀中葉經濟高速發展與新《濟貧法》的頒布和實施有很大關系。但《濟貧法》畢竟只是社會保障制度的萌芽，因為它尚未涉及社會保障的核心——社會保險制度。19世紀80年代，西方社會保障制度建設進入飛躍發展階段。1881年，德國政府出台了世界上第一部社會保險法規——工傷事故保險法草案。1882年，德國政府又提出了疾病社會保險法草案。法案規定，對全體從事工業性經濟活動的工人，一概實行強制性疾病社會保險（農業工人不在其內）。1889年，德國國會又通過了老年人和殘疾人社會保險法，並於1891年1月1日實施。1927年德國國會又通過了失業社會保險法。這樣，德國率先形成了一套較為完整的社會保險體系。美國在社會保障立法方面，起步較晚，但它在1935年通過的第一部社會保障法典——《社會保障法》，吸收了英、德等國家的經驗，並有所發展。《社會保障法》規定的社會保障制度包括五個項目：老年社會保險、失業社會保險、盲人補助（限於貧窮的盲人）、老年補助（限於貧困的老人）、未成年人補助（限於失去親人、出走或殘疾而無人扶養的少年兒童）。20世紀中葉以後，社會保障制度進入了新的發展階段，其標志是通過立法推動「福利國家」即更高層次的社會保障體系的建設。英國於1946年、1948年先後頒布了一系列重要法規：國民保險法（1946年）、國民醫療保健法（1946年）、住房法和房租管製法（1946年）、國民救濟法（1948年）。這些法案施行後加上歷年來的補充修改，使英國建立起一套名副其實的「從搖籃到墳墓」的社會保障體系。繼英國之後，其他西歐國家、北歐國家、北美洲和大洋洲發達國家，亞洲發達國家也都先後宣布實施以「普遍福利」為際準的社會保障法規。
2.依靠社會保障稅的形式徵集社會保障基金，納入預算，專款專用。社會保障稅主要是對薪金和工資課征的稅。自從1889年德國創建了社會保障稅以後，英國於1908年，法國於1910年。瑞典於1913年，義大利於 1919年，美國於 1935年先後開證了該稅種。根據國際貨幣基金組織的不完全統計，徵收不同形式的社會保障稅的國家已有80多個。它們幾乎包括所有發達國家，也包括一些發展中國家，如埃及、阿曼、巴貝多、多米尼加、阿根廷、巴西、哥斯達、黎加、巴拿馬等國。
為什麼要以社會保障稅的形式徵集社會保障基金呢？主要原因有三點：（1）社會保障基金的用途符合賦稅用途的規范。根據賦稅原理，稅收是用以提供社會安全與保障這種公共「產品」的。而社會保障基金正是為了提供社會安全和保障。（2）稅收的法定性可以使社會保障基金的來源可靠、相對穩定。因為法律高於政府的政策，更高於部門或單位的暫時性規定，以法律為後盾徵收社會保障稅，減少了討價還價或人為的不確定因素，使徵集社會保障基金的工作效能大大提高。（3）有利於專款專用，提高實施社會保障制度的效能。社會保障稅作為實施社會保障制度主要的、穩定的基金來源，可以確保專款專用。社會保障制度一旦實施，就不能中斷，這就需要社會保障基金源源不斷，並且不得挪作其他用途。
3.社會保障基金的徵集要與社會生產力水平相適應。無論是發達國家，還是發展中國家，其社會保障基金占國民生產總值的比重都是逐步提高的。這一點可以從社會保障稅占政府總稅收的比重變化推測而來。例如，美國1940年的社會保障稅占總稅收的比重為13.3％，1979年這一比重已升為24.1%.巴拿馬1985年社會保障支出占政府總支出的比重為13.5％，1990年這一比重已升至20.26％。當然，如果社會保障基金占國民生產總值或總稅收的比重過高，就會「公平」有餘，效率不足，影響社會生產力的發展。例如，瑞典社會保障開支占國民生產總值的比重在1983年達到65％，高出其他發達國家幾十個百分點，以致瑞典早已出現經濟停滯或慢性增長症。
三、我國社會保障制度改革的現狀、目標及其實現途徑
1.我國社會保障制度改革的現狀。改革開放以來，我國對傳統的社會保障制度逐步加以改革，以養老保險、失業保險、醫療保險為主要內容的新的保障體系正在構建之中。截止1995年，在養老保險改革方面，全國國有企業已全部實行退休費用社會統籌，5個省建立了省級調劑金制度，全國建立企業補充養老保險的職工已達 300多萬人，參加個人繳納基本養老保險費的職工已達6000萬人以上。集體企業的養老保險社會統籌已達2024個市縣。此外，近I000個市縣開展了外資企業、私有企業（合個體戶）職工退休費用社會統籌。全國共有8750萬職工和2032萬離退休人員參加了退休費用社會統籌。農村養老保險方面，到1995年全國已有1000多個縣（市）開展了農村社會養老保險工作，有200多個縣（市）已經在全縣（市）范圍內建立了農村社會養老保險制度。據不完全統計，全國已有5000萬農民參加了農村社會養老保險，積累保險基金近20億元。在失業保險方面。截止1995年初，全國參加失業保險的職工總數已達9500萬人，全年共救濟失業職工187萬人次。為了解決特困企業職工生活困難，失業保險機構為360萬人發放了一次性困難補助，一些地方還使用部分失業保險金，對企業安置富餘職工給予支持。
各項保險基金的徵集和使用趨向社會統籌，表明我國社會保障制度已從「單位」或「小社會」保障制向「大社會」保障制過渡。但從目前社會保障制度改革的總體情況看，與我國產權改革進一步深入的狀況不夠協調，也就是說，社會保障制度改革的深度與廣度還很不夠。具體表現在以下幾點：（1）社會保障覆蓋面仍然過小，保障功能差。目前，各項社會保險主要是在國有企業及城鎮區縣以上大集體企業中實行。區縣以下小集體企業、鄉鎮企業和外商投資企業中方職工的社會保險很不健全；私有企業職工、個體勞動者和廣大農民基本上還沒建立社會保險。並且，社會保險基金的調劑范圍很小，在城鎮仍以「單位」為主。這種狀況不適應我國多種所有制長期並存、共同發展的經濟格局，不能對全部勞動者的基本生活提供保障，限制了勞動力在各種所有制生產單元之間的流動，阻礙了各種企業公平參與市場競爭。（2）政出多門，缺乏完整的立法和統一管理辦法。目前，我國的社會保障事業仍採取多頭分散管理的辦法：勞動部負責城鎮企業職工的各項保險工作；人事部負責機關、事業單位職工的公費醫療；民政部負責農村如城鄉社會救濟；等等。由於缺乏國家統一的立法、不同地區、不同部門制定的社會保障辦法五花八門，社會保險的強制性和權威性難以發揮。（3）社會保障意識明顯淡薄。由於多年來缺乏有關社會保障方面的知識教育，許多公民不能認識到建立社會保障制度的重大意義，不願意繳納任何保障費用，似乎與已無關。許多政府部門工作人員對社會保障也缺乏正確的理解，沒有認識到社會保障是社會的一種崇高的社會責任和政府行為。
2.我國社會保障制度改革的基本目標。根據社會保障的一般原理和我國產權改革的總體趨向（多種所有制合理分工、共同發展），並借鑒外國社會保障制度建設的基本經驗，我們認為，我國社會保障制度改革應確定以下基本目標：（1）全方位的保障功能，所謂全方位的保障功能，即根據人的生命周期的不同階段的不同保障需要設定保障對象。凡人都有生老病死，都會碰到一些影響正常生活的不測事件。因此，要將所有涉及人身這個「財產」的風險納入保障范圍。我國奉行社會主義原則，外國能做到「從搖籃到墳墓」的全過程、全方位保障，我國也要逐步做到，並且要做得更好。（2）全社會的保障范圍。所謂全 社會的保障范圍，是指將社會每個成員都納入保障體系。要創造條件，逐步打破身份、地域界限，對所有公民一視同仁。（3）社會保障基金（稅）專款專用，並與經濟發展保持動態平衡。要以社會保障稅的形式 統一徵收保障基金，並將其納入財政預算，明確專門機構，專款專用。為確保社會保障基金與經濟發展水平保持動態平衡，社會保障稅徵收要具有相當的彈性：在經濟增長勢頭較好的年度，社會保障稅率可以適當調高一點，支出少一點，而在經濟增長勢頭較平緩的年度，社會保障稅率可以調低一點，支出增加一點。通過以豐補歉，就可以做到既有充足的社會保障基金，又能保護或促進經濟的發展。
3.我國社會保障制度改革基本目標的實施措施。根據我國現實狀況，要實現以上所說的社會保障制度改革的三大目標，需要相當一段時期，不可能一蹴而就。因此，既要明確目標，又要循序漸進，我們認為，關鍵的步驟或措施有以下幾點；（l）抓緊制定、頒布較為完備的社會保障法，明確社會保障的基本目標和管理辦法。我國的社會保障法應充分吸收外國社會保障法規中的合理內容，並結合我國國情，做到既完備、又簡明、公正。（2）逐步以稅務部門統一徵收
保障稅的辦法取代以單位、部門扣繳各項保險費用的做法。保障基金的來源，在初期階段，由於收入水平仍不高，要從幾個方面獲得：一是對各種勞動報酬，包括各類企業、機關、事業單位職工的工資、農民家庭的各項經營性收入征稅（職工可以個人為納稅對象，農民可以家庭為納稅對象。明確收入起征點，低於一定收入的免徵，對高收入者應當實行累進稅率；農民交納保障稅可在發達地區試行，然後普及到欠發達地區，並且農民交納保障稅的同時，要改變或削減以往的農民負擔）；二是對各類企業經營收入征稅（徵收辦法可以根據企業正常使用職工人數，按人頭計征，稅額打入經營成本；個體戶可按戶計征，低於一定收入的免徵）；三是國家以往財政支出的有關社會福利、救濟金（這意味著從以往稅收中割讓一塊用於社會保障）；四是國有企業改制過程中出售股權的部分收入（國家積累的國有資產中有相當一部分是從勞動者勞動收入的扣除形成的；全國國有經營資本約有三萬億元，其中可以出售三分之一左右即一萬億元左右，這部分基金可逐步進入社會保障體系的起動基金）。需要指出的是，以上幾種來源的社會保障基金，必須專戶儲存，由國家指定的專門機構統一管理，除日常開支外，其餘投入各種「共同基金」，以保值增值。（3）配合社會保障立法過程，大張旗鼓地進行宣傳動員，對公民普遍進地社會保障知識教育，以調動所有公民參與社會保障體系建設的自覺性、積極性，從而為施行新的保障制度創造良好的輿論氛圍，減少改革的阻力。