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行政决策听证制度存在的问题探析

关于本文的内容介绍
一、概念界定——行政决策听证制度
  所谓行政决策听证,是指国家行政机关在做出直接涉及社会公众利益的公共决策时,主要通过召开听证会的形式来听取利害关系人、社会各方以及有关专家的意见,从而实现科学、合理、公正决策的一种规范性程序设计。决策是行政活动的首要环节,在很大程度上决定着行政活动的成败,这一重要性决定了进行行政决策必须慎之又慎。通过听证程序,使决策更符合民意,体现了行政民主。更重要的是,公众参与不是简单地听取意见,或举行听证会,而是要真正体现互动,建立起政府与公众的协商机制。在法律允许的范围内充分尊重当事人的意愿,征得当事人的同意,或在取得与当事人一致意见后作出决定。
  二、当前我国行政决策听证制度的现状与问题
  目前,我国行政决策听证工作中仍存在不少的问题,批评之声不绝于耳,不乏尖锐之词。有的听证会被形容为成了“听过会”、“茶话会”、“研讨会”;有的听证会被指责沦为部门利益的“合理性证明会”,甚至被斥之为民意的摆设。
  设立行政决策听证制度的初衷就是为了让更多的人,尤其是社会公众参与行政决策,提高决策的科学化民主化水平。从我国行政决策听证制度这十几年的发展历程来看,最初被寄予了厚望,各地搞得轰轰烈烈,但近年来社会公众对听证会逐渐失去了热情。就其原因,主要在于听证代表的意见对政策制定产生不了实质性的影响,最终导致社会公众对流于形式的听证会产生了一定的排斥情绪,参与热情明显消退。召开听证会的主要目的,就是对有关政策方案进行分析、论证,提出质询,看其科学性、合理性的程度有多大,最终形成一个能够获得各方最大限度满意的折衷方案。但现在看,很多听证会都偏离了这样的主旨,失去了其本来的意义,社会公众对听证作用的认同度也较低。
  三、原因分析
  与西方发达国家相比较而言,我国的行政决策听证制度实践正处于制度建构的初级阶段。具体来说,以下一些主要原因导致了这一制度仍存在许多问题。
  长期以来,我国对行政程序价值的认识陷入了一个误区,认为行政程序只是行政行为的工具,行政程序的目的旨在实现行政行为,而没有认识到行政程序的独立价值和本身的正义性。尽管人们认识到实体违法的行政是应当撤销的,但是如果实体合法而程序违法,似乎就可以通融。实际上许多错误决策的出台,往往是不按程序办事或程序不规范造成的。“没有程序的民主,就没有实质的民主;没有程序的公正,就很难保证实体公正和结果公正”[1]。从媒体报道可以看到,很多地方的行政决策听证会存在着简单应付、不遵循法定程序、信息不透明不公开等问题,引发了社会公众的不满。
  “强政府、弱社会”是指国家与公民、社会相对而言,国家在社会中的作用、权力比较强大,而公民和社会组织的力量相对十分微弱。现代行政发展的一个基本趋势就是谋求行政机关的行政权力与公民、社会组织等相对方的权利平衡。行政决策听证制度是一项旨在保障公民、社会组织等相对方合法权益的制度,是行政发展从“失衡”走向“均衡”的制度支持,这一制度的正常运转,需要具有一定平衡力量的公民和社会组织的积极参与。但从我们国家目前的情况看,行政机关的权力与公民、社会组织的权利处于失衡状态,即行政权力过于强大,公民、社会组织的权利过于弱小,公民、社会组织的法律地位与行政权力主体不对等,缺乏与行政权力主体相抗衡的资源和制度支持。其结果一方面导致政府规模不断膨胀,行政效率低下,行政成本提高;另一方面剥夺了企事业单位和公民的自主权,压抑了他们的积极性和创造性,导致他们的权利意识、法律主体意识极为淡薄。在“强政府、弱社会”这种格局的制约下,由于公民和社会组织力量有限,无法很好地发挥平衡作用,导致行政决策听证制度这样一个合理的制度设计也无法有效地发挥作用。
  从社会公众的角度看,公众对听证会过度期待,希望把听证当作决策。但是很多听证只是流于形式,没有实质意义,决策者并不把听证当作决策。听证不等于最后的决策,这在世界各国都一样。“比如在美国等国家,听证同样只是咨询性质的,只为决策者提供参考意见,即使99%的听证代表都持反对意见,决策者在最后做出决定时仍然可以不采纳这些意见。但值得我们学习和借鉴的是,许多国家的法律要求,决策者必须确保在做出决定前,对不采纳意见承担说明不采纳理由的义务”[2]。因此,要真正实现决策的民主化,不能仅寄希望于行政决策听证会这一种形式。
  行政决策听证制度的建立涉及到利益关系的调整。行政决策听证制度有两个层面,一是形式或技术层面,一是利益或制度层面。在技术或操作程序上我们完全可以把握,但涉及到利益关系的调整过程则很难控制,由此就必然导致技术层面与制度层面的摩擦和矛盾。在行政决策听证制度还没有设计到位的情况下,技术层面的超前和制度层面的滞后使得利益博弈缺乏规则和制约机制,于是一些人就可以通过改革形式的变化获得好处,形成一种既得利益[3]。
  由于行政决策听证制度实质上涉及到利益关系的调整与变革,而利益关系是利益关系行为主体之间最基本的社会、经济关系,具有鲜明的阶级性与价值取向性,因此行政决策听证制度的建立必然是在一定利益集团或阶级主导下的博弈与斗争。“一个好的制度往往并不是表现为其中没有或很少有矛盾或冲突,而是表现为它能够容纳矛盾与冲突,在矛盾和冲突面前不至于显得束手无策或过于脆弱,同时,能够表现出很强的解决冲突与纠纷的能力”[4]。因此,作为行政决策听证制度发起者的政府必须充分考虑各方利益情况以及由利益格局变化所导致的各种问题,寻求利益格局调整的最小摩擦值,这是构建行政决策听证制度的重要条件。
  在肯定行政决策听证制度积极效果的同时,还要看到我国目前的行政决策听证制度的效果还有待进一步发挥,对社会公众意见的考虑和采纳还没有具体的程序上的规定,听证报告对政府决策也缺乏约束力。这是因为听证机制不同于代表机制,参加听证的人只能代表自己,并不能完全代表社会公众的意见,参加听证也并不基于委托关系,只是表达零散的意见。因此,要想有效地进行行政决策听证制度建设,就必须克服部门主导的弊端,改革和创新行政决策听证制度的“制度”,在“原制度”上设计出使部门权力和部门利益相分离的机制。
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