论文发表绿色通道

改体制转机制加快水利建设管理体制改革步伐

关于本文的内容介绍
  建国后,我国我省水利建设有了大发展,取得了举世瞩目的成就,在经济发展和社会进步中发挥了巨大作用。水利建设是国民经济基础设施和基础产业的重要基础,直接关系到国民经济的发展。在此就如何改体制、转机制、变方法,加快水利建设管理体制改革步伐,谈些自己的初浅认识,供商榷。

  一、水利建设管理体制改革现状与问题

  目前,我国水利建设体制正在按照前期筹划和实施两个阶段进行深化改革。在项目筹划阶段,强调了项目建议、可研和立项审批等工作程序,加强了评估、论证等决策咨询工作。在实施阶段,重点推行了建设项目投资包干、招标投标、建设监理、政府质量监督以及近年来的项目法人责任制。正在初步建立一个以工程建设为核心的决策咨询、项目评估、建设监理、质量监督为内容的管理服务体系,对保证水利建设项目成功决策、顺利实施、建成生效起到了至关重要的作用,较好地完成了现时期的水利建设任务。但是按照我国社会主义市场经济体制改革、实现“两个根本性转变”要求,现行的建设管理体制还难以形成与其相适应的规范有序的市场化运作机制。在实践中存在的主要问题是:

  1、历史形成的自营式管理模式仍有遗存。自新中国成立至70年代末期,在计划经济体制下,政府包办水利建设的筹划、筹资、建设与管理。到80年代初期,水利建设项目管理开始了一系列改革,开始推行了建设单位投资包干制、工程建设招标投标制、建设监理制直至目前的项目法人责任制,还或多或少地与旧的管理模式相伴随。投资包干是计划经济体制改革过程中,政府部门对建设单位实施投入成本控制的一项措施,这种简单的控制作用已经弱化和不相适用。尤其是建设项目管理组织的责、权、利还不能落实,工程设计单位基本上还是依靠政府下达的指令性任务维持生计。建设监理、咨询机构多与设计、施工、科研单位挂靠在一起,不能形成独立的社会企业,自行设计、自我监理仍很普遍,因此很容易导致设计随意变更,投资严重失控。此外,工程建设单位或业主还是由政府指派,代替政府组织工程建设,工程竣工后向政府报帐,既不考虑筹资、还贷,也不分享工程收益,致使投资主体虚设,建设与管理仍是脱节。这些旧的管理方式遗存,不仅约束了业主的主导地位和积极性,而且也不利于水利建设管理向产业化方向发展。

  2、新的建设管理机制还不够规范、有序。首先项目法人责任制,改革滞后。现在的业主常被视为项目法人,但在组建时政府对其只赋予了管理项目建设的责任,并不具有投资主体法人权力,项目的决策权仍属政府的行政行为,业主的权利与责任并未统一,这与推行的项目法人责任制是背离的。其次业主、设计、监理单位关系不顺,运作不灵。业主与监理单位责权不明导致关系不顺,主要是由于目前项目筹划、筹资、项目决策由政府承担,业主职责就是管理项目,与监理单位的职责重迭、交叉,业主参与管理就呈现管理多元化,造成施工单位无所适从。设计单位在工程建设中一直是独立一方,对工程设计成果,安全性向政府负责,不能真正实现设计单位向业主负责。

  3、招标投标行为不规范。表现在规章不全、体制不顺、机制不灵。致使在现行的招标投标工作中,经常出现扭曲、变形、失控现象,如有的业主从自身利益出发,随意压低标价,吞蚀承包商的合法利益;行政干预行为过多,单方保护主义严重,资质等级与承担工程任务不相对应。还有的业主与承包商合伙,抬高标价,暗中分享承包商的超额利益。甚至不招标、假招标等等,这些现象严重影响着招投标工作公正、公开、公平地开展。

  4、造价管理软件滞后。改革开放以来,水利建设项目造价标准、编制办法、管理制度方面虽做了大量工作,但仍是水利建设与发展中的薄弱环节。存在着管理不统一、定额水平低、取费不合理、人才机制滞后、管理制度和标准法规不完备、信息服务与造价管理不匹配等种种不适应市场经济体制、不适应市场物价、政策要求的问题,导致项目决策依据失衡,建设中超概严重,建设承包商无利可取,甚至亏本运营。

  5、建设项目管理人才匮乏。水利建设管理既要面向市场,又要科学严谨,其管理者应该是掌握社会主义市场经济理论,适应市场经济运作,具有高度敬业精神,懂技术、通经济、晓法律、会管理、善经营、能协调的复合型人才。目前,这类水利人才是显得匮乏的,尤其是大型工程、涉外工程建设管理突出。

  6、建设管理体制与投资体制改革不协调。目前,社会办水利、合资办水利的热潮逐步兴起,投资呈现国家引导、分级投入、股份集资、外资贷款等多渠道、多形式、多元化格局,国家作为投资主体的单一形式正在变革,建设管理体制与投资体制如不配套进行改革,还延守过去的一套陈旧的管理机制,显然已不适应。

  二、适应市场经济的建设管理体制发展的趋向

  实现“两个根本性转变”,建立适应社会主义市场经济的建设管理体制,重点是坚定方向、加大力度、认真推行项目法人责任制,规范招标投标制,全面实行社会化的建设监理制以及推进设计市场运作机制的改革。其中推行项目法人责任制是冲破旧体制建立水利建设管理新体制的关键。

  1、认清水利建设项目特性,按现代企业制度要求,有序地推行项目法人责任制。水利工程除生产经营项目外,社会公益和基础设施型项目,不仅有提供水、电商品的功能,还具有典型的服务于社会的公益性特点。前者其资产能够实现产业运作,后者资产由于服务于社会,难于形成资产保值增值运营。对生产经营的项目,要简政放权,政企分开,推行项目法人责任制,政府按国家产业政策进行宏观调控,交由项目法人筹资、融资,从决策到立项,从规划到设计,从建设到管理,从投入到产出的全过程,按照现代企业化经营。

  对于社会公益性和基础设施项目,其筹划、筹资仍需政府承担,要实行各级政府划分事权,分级负责,建立充足稳定的水利投资渠道。项目授权给基础产业部门,参照项目法人责任制全程负责,实行决策、建设、经营、管理、效益一体化经营,建立基础设施有偿服务制度,受益补偿机制,维系其资产保值、增值。

  2、加快实现“两个根本性转变”进程,培育建立完善的建设监理市场。要着力推进监理社会化、企业化进程,要着力有计划地发展、扶持监理实体组织,促进监理自身建设,要着力推动业主的建设管理责、权向监理方向转移,要着力建立监理市场竞争机制,促进监理水平的提高,要着力建立合法的监理取费标准办法,保障监理工作的运营基础,要着力培育建立公开、有序、公平、竞争的监理市场,抓紧建章立制,规范监理市场管理。

  3、强化运作监管机制,建立招标、评标专业化科学化体系。建设项目招标投标是进行特殊商品交易的一种方式。在目前供需失衡、市场运作机制不完善的情况下,要实行招投标市场的统一监管,建立公开公平、统一监管的招标投标有形市场。切实落实招标方与投标方的平等地位,通过监管工作,避免招标方和投标方的违规交易和投标方之间的不公平竞争。要建立、完善招投标、评标工作的规章制度,建立社会评标专家网络,实行专家评标制,使招投标、评标工作科学化、制度化、规范化。

  4、适应社会主义市场经济发展要求,实现水利勘测设计管理体制和经营机制的转变。80年代后期,水利设计行业内部推行了资质管理、项目管理和行业管理3项制度改革,极大地调动了设计单位积极性,证明水利勘测设计单位向企业化方向改革是正确的。深化设计行业改革,首要的是解决好设计任务的指令性与市场运作的矛盾。要探索水利建设项目前期筹划与方案设计的有机分离与衔接。逐步实现项目前期筹划向社会咨询业转移,适度推进项目设计方案招标,以竞争机制促进水利勘测设计单位按企业运营的改革进程,实现与项目法人制的配套改革。其次要改革勘测设计单位运营机制。水利勘测设计单位是微利收益,靠政府指令性任务维持生计。目前一方面政府前期经费在缩减,投入已经不足,一方面竞争设计项目在增加,需要加大科技投入,改进手段,提高速度和质量。由于设计单位转轨变型不适应,承揽或储备项目日趋减少,已造成设计单位失血现象严重。此外,面对设计单位过重的社会负担,步入市场经济运作初始阶段,除需政府部门予以必要的减辎释重的政策扶持外,设计单位自身也要通过改制转机和科技进步,提高市场竞争能力和劳动生产率。坚持一业为主,多业并举,以长远寻发展,积极发展自身实业,建立勘测设计以外稳定的产业收入。三要配套改革勘测设计咨询取费标准办法。目前的设计方面取费标准仍较其他行业偏低,而且从体制上不利于加大设计科技投入、精简优化设计、降低工程造价。改革取费标准办法,要按市场规律合理确定标准,建立与设计方案招标相适合的、鼓励科技投入的、与设计劳动量、生产率相适宜的取费办法。四是,尽快建立起一系列相关的规范、标准、法规体系,逐步推进其产业化进程。

  三、配套改革,实施水利建设项目管理新体制

  只有真正落实水利建设项目法人责任制,才能突破传统的水利建设管理体制,建立适应市场经济的新管理体制。只有在涉及经济、行政的各个方面深化配套改革,水利建设项目管理新体制才能顺利实施。

  在加快实施水利建设项目管理新体制配套改革中,深化水利投资体系改革是保证、加快水利资产管理体系改革是基础、配套水利价格体系改革是关键,为此在实施水利五大体系建设与改革的进程中,要紧紧抓住投资、资产、价格3个体系为切入点,深化改革内容,加快改革步伐,为实施水利建设项目管理新体制创建必要前提条件。

  1、深化水利投资体系改革。在水利投资体系改革中,要抓紧制定水利固定资产投资管理的政策、法规,明确各级政府按照事权划分,对社会基础型、公益型水利资产负担投资的主渠道作用,通过增大计划内预算投入、建立水利建设基金,进一步明确稳定的水利投资来源渠道和基本数额,授权水行政部门兴办,满足项目法人对这类投资的需求。抓紧建立生产经营型资产所需投资的融资渠道和必要的基本金,根据市场经济的要求和水利建设项目的特点,将水利建设水利产业型项目,列入优先超前发展的计划重点,在融资、筹资方面给以大大优惠、支持。政府可以重点扶持、引导投资,吸收企业和社会资金、也可吸引内外商投资兴办。在投入上支持鼓励抓紧水利建设项目的可行性研究,搞好项目储备的前期基础工作。对于现有水利基础设施产业化改造项目、新建生产经营型项目,政府要在投入、政策方面大力鼓励和支持项目法人采取自行决策、自行筹资、自行建设、自行管理、自行收益、自行还债的自我积累、自我发展的运作机制兴办。对于一区一地受益的小型工程,可以实行“谁投资、谁受益、谁建设、谁管理”原则,采取多层次、多渠道、多元化投资、集资和实行股份合作方式筹融资。

  2、加快水利资产体制改革。因水利建设项目基础性、综合性、双重性强,投资主体是国家、各级政府(吸收各方投入),决定了不以赢利而主要满足社会公众利益的公益性。为此,在建立水利资产经营体系改革中,要尽快围绕明晰产权这个首要问题,构架国有资产委托水行政主管部门代理经营管理办法框架,相应建立以核实国有资产为基础,以明确责任主体为动力,以考核资产回报率为手段,以实现资产保值增值为目的,以资产占用责任制为主要内容的运营监管机制。在抓大放小原则下,由水行政主管部门授权自律性行业资产经营公司负责国有资产的保值增值。在新建项目中,按照公益型、产业化项目资产界限划分,在项目决策阶段,就从价值形态上比较准确地估算出将来形成的经营性资产与公益性资产的数量,量化好项目法人的责、权、利及不同性质资产的回收、回报率。同时,鉴于水利基础设施受自然随机性影响除靠有偿服务、补偿机制给以补偿外,还要据实采取一些政府补救措施。只有这样才能实行项目法人责任制,调动起项目法人的积极性,保障投资方应有的权益。

  3、配套水利价格体系改革。配套水利价格体系改革是推行落实项目法人责任制的关键所在。在生产经营活动中,水利产品价格是水利资产的耗费补偿和效益回收的重要途径,如果违背价值规律,不能维系水利资产的保值增值,直接连带影响到建设项目的筹资能力和项目法人责任制的落实。水利建设项目建设规模大、周期长,建设和投资的风险也大。因此为加快改进项目法人责任制的实施,配套搞好水利价格体系改革,一定突破仅靠部门管理价格的格局,必须尽快将水利产品价格纳入国家物价体系管理。同时,要尽快废止水利现行的行政价格、决策价格,由国家按照市场供求关系和价值规律,公平合理地确定水、电特殊商品价格,对新建项目实行新水新价,新电新价,靠市场进行资产优化配置,提高水利建设项目的经济效益,实现水利资产的保值增值,促进水利建设项目法人责任制的加快实施。

  四、实施规模战略,推动建筑业根本性转变

  水利行业作为国民经济的基础产业,多年来与水利建设紧密相连的设计、施工、科研、监理等各项事业总体上初具规模,并维持着自身发展与壮大。但目前,在社会主义市场经济体制下,各方仍延续着计划经济体制时期的政企不分、产权不明、单项作业、分散经营的状况,已大大不适应建立现代企业制度的要求和发展水利产业经济的需要。在新的形势下,发展水利建设事业,走产业化经营之路,组织设计、施工、科研、物资等水利企(事)业单位,建立“产权清晰、责权明确、政企分开、管理科学”的水利建设企业集团,不仅是水利建设事业深化改革的方向,也是水利经济实现“两个根本性转变”的重要组成部分。

  目前我厅本着从实际出发、注重实效、摸索前进的原则正筹划组建水利水电建设企业集团。以企业集团为核心龙头公司,由厅属的勘测、设计、科研、建筑、加工、制造、物资各企(事)业单位为企业集团的紧密层子公司,授权企业集团作为国有资产法人和投资主体,行使投资主体的职责。企业集团与厅属设计、施工、科研、物资供应等部门形成以资本为主要联结纽带,按照市场经济规律从事投资经营和资产管理,实现水利建筑业的根本转变。准备打出行业、打出国门,对一些大型建设工程实行总承包建设,开拓市场范围,提高市场占有率,壮大企业实力,增强发展后劲。组建好河北省水利水电建筑企业集团起码有几点好处:一是可以使水利勘测、设计、施工、科研、加工、制造、安装、物资供应等单位形成整体,优势互补,相互促进,共同发展,利于充分发挥整体联合效应,实现规模经营效益。二是可以充分发挥各成员部门的技术、人才、设备、资产、资金等优势,组织总体作战,集中力量开发水利水电骨干工程和重点工程。三是可以加强国有资产的管理,弥补计划经济体制下国有资产产权主体缺位问题。授权企业集团作为投资主体管理国有资产,负责国有资产的保值增值。四是可以实现政企分开,企业集团作为国有资产投资主体,以国家向企业投入的国有资产为纽带,实行控股经营,管理和约束被控企业法人的经营行为,获取资产经营收益。五是探讨组建省级兼有设计、施工、监理、科研、加工、制造、供应综合功能,实力雄厚的企业集团,为的是在省内大型水利水电工程建设中,探讨采用集团总承包模式,把工程建设的总责任全部集中于一个总公司,以简化业主和各承包方的复杂关系,获取高效、优质的建设效果,提高投资效益。

  五、转变职能,加强建设规范化管理

  随着推进两个根本性转变的实施,我厅作为省水行政主管部门立足于转变职能,从管理具体事物中真正脱离出来,而是着重于在建章立制,修正定额、完善规章上下功夫,加大行业宏观管理力度,开始对水利建设企业和水利建设市场从微观管理转向宏观控制。首先在建立和完善规章制度办法上下功夫,先后制订修改颁发了《河北省水利水电工程建设监理实施细则》、《水利水电工程建设监理工程师工作条例》、《监理工程师职责范围和岗位责任制》、《河北省水利水电工程建设项目施工招标投标管理规定》,《评标计分办法》、《河北省水利工程质量监督管理规定》,修订了《河北省水利水电建筑工程(安装工程)概(预)算定额》、及概(预)算编制办法》。通过进一步完善配套各种法规、规章、规范、办法,积极培育和推进水利建筑市场,逐步向制度化、标准化、规范化发展。其次,在转变职能、加强行业宏观调控作用上下功夫。在水利建设管理工作中,按照水利建设项目的属性、类型、规模、作用,实行分级负责,目标管理责任制,本着“试点先行,积极稳妥,总结经验,全面推开”的原则,积极推行和不断完善项目法人责任制、投资包干风险负责制、招标投标制、施工企业项目经理负责制、建设监理和质量监督制,不断强化投资、工期控制和质量、安全监督。近些年来,省级主管的水利工程项目建设招标率已达90%以上,实现建设监理的在80%以上,重点建设项目全部进行质量监督,工程质量合格率连年实现100%,优良率达到90%以上,建设水平有了很大提高。

  总之,要紧密联系实践,不断探索,大胆改革,加快建立健全适合中国国情,能与国际惯例接轨,又适应社会主义市场经济需要的水利建设管理新体制,促进水利建设事业健康、有序、快速地发展。 相关文章

上一篇:对盐官镇小型农田水利工程现状及管护办法的分析
下一篇:关于水电站机电安装的思考

百通期刊网相关文章插件